城市交通问题内容广泛，综合性强，有多元融合的特征，既要回应个体生存、生活需求，又要权衡公众利益与个体利益关系，由此决定了城市交通服务供给针对的是城市居民的整体，而不是特定人或者特定群体。在回顾城市交通发展的认识、政策、社会、理论的基础上，提出研判城市交通问题定位的必要性。以公共行政的理念和政府改革的要求为切入点，参考公共服务“内容和形式”的分类方式，提出城市交通问题归属于城市的基础公共服务范畴，本质是提升城市的基础公共服务水平的定位。强调研究新发展阶段城市交通问题是一项运用整体思维，加强普惠性、基础性的民生建设，必须形成“政府—社会(企业)—公众”之间协同机制，完善共建共治共享的城市交通治理制度。同时，要从对城市乃至国家经济社会发展的作用角度来认识，以城市交通高质量发展支撑建设现代化城市的高度提供理论基础，并从城市居民整体生活品质和共同促进城市发展的愿望出发，提出城市交通的基础公共服务的供给体系和运行机制，为制定面向2035年的中国城市交通发展战略提供理论基础。
城市交通问题内容广泛，围绕具体问题或者专门领域开展研究无疑是必要的。如何从国家和城市的全局认识城市交通问题的定位来带动研究城市交通问题，尚缺少系统性研究和综合评述。《城市交通治理内涵和目标研究》[1]和《新常态下城市交通理论创新与发展对策研究——成果概要》[2]等论文从中国城市交通治理的现实需求出发，提出城市交通治理的基本内涵与技术支撑要求，总结组织城市可持续运行的城市交通理论和方法演进脉络，剖析城市交通学研究目标的内涵及研究对象特征。“城市交通治理现代化理论研究”课题成果[3]指出，实现城市交通治理现代化，关键是形成“政府—社会(企业)—公众”之间协同机制，其核心是如何建立城市居民的需求与政府主导的服务供给关系。这就需要明确回答城市交通问题的定位，遵循什么准则来研究城市交通，从而促进和实现城市与城市交通高质量发展。
从农耕时代集市广场与道路建设，到现代社会居民纳税由政府组织设施建设，为城市提供公共服务一直都是政府的重要责任。现代城市诞生于工业，随着大量人口涌入城市，市政当局提供住房、保障饮用水安全以及交通设施，通过合理的规划和建设来保障城市正常运行和居民健康。城市的经济活动和高密度的人口、建筑等，带来人们高频次的出行和公共交往，促使个体行为产生叠加和放大效应；同时，人口聚集形成的规模效应，也会大幅降低公共服务供给的边际成本，使得政府提供公共服务成为可能。城市交通问题一直是由政府主导公共服务的重要组成部分，尤其是交通工具机动化发展，带来了道路设施标准的提高、运行秩序的构建以及对交通安全的重视，推动政府逐渐建立了专门工作部门，并形成从规则到法律制度的完善。随着经济社会发展水平的提高，政府的财政能力也会相应提高，城市居民对公共服务的要求也会越来越高。同理，在科学技术水平提高的影响下，公共服务的内容清单和供给方式也会有很大的变化，因此需要做到因地制宜、因时制宜。
中国在经济体制改革之前，城市交通设施建设和服务的供给由政府直接负责，即城市道路建设和管理、城市公共交通设施建设和运行等归属市政公用事业，主要由城市政府所属的事业单位实施。自1998年国务院机构改革和职能转变以来，城市政府对城市交通设施建设和服务供给，由直接负责转变为在政府监督和规范下支持市场主体和社会资金参与，以收费方式服务城市居民，改善城市运行效率。需要强调的是，城市交通问题若离开了城市政府及有关部门，则难以高效、安全、低耗、可持续运行。地方城市政府对城市交通问题的职责和责任没有变，变化的只是提供服务的内容和形式。
公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。党的二十大提出建设人民满意的服务型政府的总体要求，要贯彻好完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府职能，厘清政府和市场、政府和社会关系，推动有效市场和有为政府更好结合。“十四五”时期，推动公共服务发展，健全完善公共服务体系，持续推进基本公共服务均等化，着力扩大普惠性非基本公共服务供给，丰富多层次、多样化生活服务供给，是落实以人民为中心的发展思想、改善人民生活品质的重大举措，是促进社会公平正义、扎实推动共同富裕的应有之义，是促进形成强大国内市场、构建新发展格局的重要内容，对增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步，具有十分重要的意义。
城市是经济、、社会等方面活动的中心，因此，城市尤其超(特)大城市和中心城市转型发展，在经济社会发展中发挥着动力源和增长极作用。中国城镇化发展即将进入70%人口居住在城市的时代。让城市更加宜居、安全是国家现代化水平的标志。城市交通发展能够加速居民和资源流通，整合优化资源要素，为城市发展注入活力，带来城市实力和城市竞争力的提升。作为城市发展水平评价体系的重要组成部分，城市交通发展水平在城市发展的各个时期的方向和目标是不同的。城市交通问题内容广泛，综合性强，有多元融合的特征，需坚持多学科思维系统论方法研究。实现城市交通治理能力现代化，就要研究城市交通问题的定位，要从城市交通发展的渊源、城市交通的功能以及政府职能等多方面认识和理解，让居民关心的问题有解决的路径，让城市实现现代化目标。
随着城镇化进程的快速推进，城市综合交通体系日益健全，满足了居民日常基本出行和城市正常运转的需求。但面对人们对美好生活的向往，多元化、高品质的出行需求越来越受到关注，城市交通的供给体系对需求的适配不足问题也变得突出起来。当前社会关注的城市交通热点和城市政府管理的难点可归纳为以下五个方面：1)城市交通与城市协调发展不足；2)交通需求管理政策措施精细化水平有待改进；3)城市公共交通系统多种交通方式发展不协调；4)城市交通系统的韧性、包容性有待提升；5)交通治理与监管方面仍有较大潜力可挖掘。无论城市交通面对的热点问题还是对城市交通问题的重新审视，归结起来是城市交通问题与城市的关系没有得到综合性分析，缺乏协同发展的定位。如何定位中国城市交通问题，继而改善城市交通和解决发展中遇到的具体问题，已经提上日程。
城市交通的内涵与外延发生了显著变化，城市交通问题不是单独一个环节或某几个环节的问题，而是规划、建设、运营、管理、维护等全过程贯通的系统性问题；不局限于交通系统内部，而是城市与交通的协同发展问题。城市交通还包括具有服务跨行政边界出行的区域发展功能(不局限于城市内部)，关注时间距离因素对居住与就业、教育、医疗和社会融合的影响(不局限于移动性)，促进应对气候变化的缓解和适应性等方面的问题。
当今世界正在经历新一轮科技和信息，并带来产业变革，极大地提升了生产效率和全社会资源配置效率。数字经济、人工智能等新技术、新业态不断涌现，为城市交通的发展提供了更高平台，带来了更多机遇。基础设施、出行服务、物流组织等都出现了新的模式和业态。同时，新业态兼具技术先进性和应用负外部性双重特征，现行的政府管理架构、职能分工、管理机制、标准规范都将面临严峻挑战，城市交通系统的复杂性以及各类矛盾的严峻性将全面升级。
城市交通学的内涵是：服务于人的需求，组织城市高效、安全、低耗、可持续运行；支持和包容新业态；培育现代化都市圈，提高城市群的竞争力。以城市交通网络的构建与运行为核心的城市交通学理论体系，对“物理—社会”复杂系统的数字孪生及推演调控等关键技术研发提出了新要求。三元空间(物理空间—社会空间—信息空间)视角下的城市交通治理理论也亟待开展深入研究。
当前阶段，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。随着以人为核心的新型城镇化深入推进，要求城市交通始终坚持以人民为中心的发展思想，回归为人服务的本源。同时，国家提出了“双碳”“数字中国”等一系列重大战略。新的时代背景对城市交通的发展提出了新要求：应更加注重公平性、包容性，更加突出绿色低碳发展，更加强调包括安全和韧性的全面可持续，更加突出信息化和智慧化，以及更加强调“政府—社会(企业)—公众”协同治理。一方面城市交通发展面临转型，既有问题的解决迎来了新的机遇；另一方面应突出城市交通对城市可持续运行和国家重大战略支撑作用的重要地位。这是将城市交通问题作为重要的民生问题和作为实施国家战略决策、促进城市转型发展结合起来，形成有机整体来思考的要求。
中国进入了以城市群为主体形态的城镇化时期，必须考虑都市圈与城市群环境下城市交通发展的支撑作用。交通的便利性使得人口聚集在经济发达地区，超大、特大城市由市域城镇体系逐步跨越自身的城市行政区域走向都市圈，支持着以产业链、产品链为纽带的相关城市协同发展。由此，城市交通的空间服务范围、运行特征需要被重新认识。
城市交通未来发展要系统思考、厘清定位，明确相互关联的两个关键问题，即城市交通对城市发展的影响和对城市居民出行需求的满足。这就需要从明确城市交通问题定位出发，深刻认识城市交通在城镇化过程中与城市发展和运转的关系，同时针对居民出行需求的多元化，明确政府以什么样的角色和职责提高服务于居民出行的能力和水平。这是制定未来中国城市交通发展战略的首要问题。
20世纪90年代初期，中国正式提出经济体制从传统的计划经济向社会主义市场经济转变，“自行车王国”的汽车工业踏上了快速发展的道路，城市交通发展面临一系列问题和难题。1995年，原建设部、财政部与世界银行、亚洲开发银行发布了《北京宣言：中国城市交通发展战略》(以下简称《北京宣言》)，《北京宣言》可被简要归纳为五项原则、四项标准、八项行动，至今仍然是认识城市交通问题的基础。《北京宣言》在总结中国城市交通发展历程的基础上强调指出：城市交通是一个高度综合而复杂的问题，必须从政策、机构、体制、管理、收费与价格、基础设施建设和投资等各个方面同时入手解决，只偏重其中一个方面而忽略其他方面，则不可能真正解决问题；提出交通的目的是实现人和物的移动，而不是车辆的移动。提出评价标准是经济的可行性、财政的可承受性、社会的可接受性、环境的可持续性；并提出了以政府职能为主要内容的改革措施，明确政府在城市交通中的地位及应发挥的作用。我们也应当认识到，其中有的内容要与时俱进，丰富新的内涵。
对比1995年，近30年中国经济社会各项事业发生了巨大变化。社会主义市场经济体制更加完善，社会文明程度显著提高，生态文明建设实现新的进步，依法行政更加健全，国家治理能力现代化建设不断推进。城镇化水平从不到30%提高到2022年底的65.2%，中国进入了以城市群为主体形态的城镇化发展阶段。居民出行的机动化水平极大提高，城市公共交通优先发展已成为国家对城市发展的战略要求。城市空间布局发生了重大变化，城市居民对出行品质的需求也发生了变化。现代社会城市居民需求的差异性愈加突出，在落实好建设人民满意的服务型政府的总体要求下，城市政府要在城市交通的公共服务提供上有新的思路，要坚持有效市场和有为政府更好结合，既要考虑社会总体与需求个体的关系，也要考虑近期与长远的关系。
1998年时任国务委员兼国务院秘书长在《关于国务院机构改革方案的说明》中首次提出政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务等方面来。随着政府职能转变的不断深入，2020年《中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。国家根据经济社会发展阶段和状况，将公共服务规划更加集中到基本公共服务的保障上，提出一系列指标目标要求。2021年，国家的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》从“增进民生福祉，提升共建共治共享水平”的要求出发，明确提出加快补齐基本公共服务短板，着力增强非基本公共服务弱项，努力提升公共服务质量和水平。应区分基本与非基本公共服务的供给权。
